芜湖市人民政府关于印发芜湖市低效用地再开发试点实施方案的通知

各县市区人民政府，皖江江北新兴产业集中区、经济技术开发区、三山经济开发区管委会，市各有关单位：

《芜湖市低效用地再开发试点实施方案》已经2024年2月4日市政府第61次常务会审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

芜湖市人民政府   

2024年2月6日   

（此件公开发布）

芜湖市低效用地再开发试点实施方案

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹推进低效用地再开发试点工作，提高土地节约集约利用水平，促进经济社会高质量发展，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）精神，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以国土空间规划为统领，以城中村和低效工业用地改造为重点，以政策创新为支撑，推进各类低效用地再开发，推动我市城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，加快建设省域副中心城市和长三角具有重要影响力的现代化大城市。

（二）工作原则。

1．坚持底线思维、守正创新。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。在坚持“分类试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

2．坚持有效市场、有为政府。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用，坚持公平公开、“净地”供应，充分调动市场参与的积极性。

3．坚持补齐短板、统筹发展。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。

4．坚持公开透明、规范运作。强化项目全过程公开透明管理，维护市场公平公正。健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿，妥善处理群众诉求。完善收益分享机制，促进改造成果更多更公平惠及人民群众。

5．坚持需求牵引、尽力而为。聚焦重点任务、关键环节和突出问题，各县市区、开发区应科学把握具体需求，结合实际开展差别化试点探索，稳妥有序推进试点工作。

（三）主要目标。

1．优化国土空间开发保护格局。强化规划源头管控，探索建立面向存量时代的“规划—建设—治理”模式。统筹推进低效用地再开发试点与城市更新、工业低效土地全域治理，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备。

2．增加建设用地有效供给。摸清各类低效用地家底，化解历史遗留问题，挖掘土地利用潜力，推广应用节地技术和节地模式，增加建设用地有效供给。试点期间，单位GDP建设用地使用面积年均下降5%，工业用地亩均税收年均增长10%以上；2024-2027年新增报批工业用地占工业用地供应比重较以往4年下降20%；试点期末，各省级以上开发区综合容积率较2023年提高10%。

3．建立低效用地再开发政策体系和制度机制。以低效用地再开发试点项目为切入点，坚持问题导向，通过探索创新，形成可复制推广的低效用地再开发政策机制和典型案例。

二、试点范围及期限

1．试点范围及对象：试点范围为芜湖市全市域；实施对象为经第三次全国国土调查已确定为建设用地中布局散乱、利用粗放、用途功能不合理、建筑危旧的存量建设用地，包括低效城镇用地、低效工业用地、低效村庄用地等。

2．试点期限：自批准之日起至2027年9月底止。

三、重点任务

围绕试点目标任务，积极稳妥探索创新政策举措，完善激励约束机制，扎实推进低效用地再开发试点工作：

（一）夯实调查规划基础工作。

1．开展调查认定。市自规局会同市经信局、市住建局等相关部门，分别制定低效工业用地、低效城镇用地和其他低效用地认定标准。各县市区、开发区根据认定标准，在原城镇低效用地调查基础上，深入开展辖区内低效用地调查和认定工作，并同步开展历史遗留用地调查，摸清低效用地和历史遗留用地空间分布、面积规模、利用状况等信息。各县市区、开发区的调查成果统一报送至芜湖市低效用地再开发试点工作领导小组办公室审查，报经市领导小组同意后，由市自规局统筹建立全市低效用地数据库，按程序报省自然资源厅审核同意后，报自然资源部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为试点相关政策实施和成效评估的依据。

完成时间：2024年3月底前

2．编制落实专项规划。根据国土空间总体规划，在摸清底图底数的基础上，编制主城区和无为市、南陵县、湾沚区、繁昌区实施层面低效用地再开发专项规划，明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元，分区域、分类型提出空间单元的再开发策略与指引。从区域整体利益平衡出发，结合实施需要、权属关系优化细化实施地块范围边界，开展低效用地再开发实施地块规划研究，相关研究成果及管控要求落实到详细规划中。根据低效用地再开发单元的实施进度，开展相关地块详细规划的编制（调整），经法定程序批准的详细规划是低效用地再开发项目规划条件出具、规划许可和方案设计的依据。

完成时间：2027年9月底前

（二）制定实施计划。

3．推进首批试点项目实施。各县市区、开发区在工业低效土地全域治理和近期实施的城市更新项目中选取低效用地较为集中、具有典型代表性、经济可行性强、土地再开发价值提升空间大的项目申报首批试点，报送至市领导小组办公室审核，经审核批准后作为低效用地再开发试点首批项目推进实施，尽快形成实物工作量。

完成时间：2024年2月底前

4．制定年度实施计划。各县市区、开发区根据低效用地再开发专项规划和详细规划，结合国民经济和社会发展年度计划，按照“突出重点、先易后难、分步实施”的原则，于每年1月底前制定完成低效用地再开发年度实施计划，建立低效用地再开发项目年度清单，作为低效用地再开发项目实施和评价的依据。低效用地再开发年度实施计划和项目年度清单报送至市领导小组办公室审核通过后有序实施。实施计划应明确项目再开发主体、方式、规划指标、时间、费用估算、资金筹措和实施保障措施等。

完成时间：2027年1月底前

（三）创新工作机制。

5．探索综合评价出让和带设计方案出让的程序和方法。各县市区、开发区组织实施城市更新（城中村改造）项目征收补偿工作，在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照提前公告、公开择优原则，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城市更新（城中村改造）项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

完成时间：2024年6月底前

6．探索“工改工”与“工改商”等其他用途（商品住宅除外）联动改造的条件和程序。根据试点项目实际，依据国土空间总体规划和详细规划，从区域整体利益出发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，适时探索研究“工改工”与“工改商”等其他用途（商品住宅除外）联动改造和不同用途地块混合供应的条件和程序。

完成时间：2027年9月底前

7．推进低效用地片区整体收储。对需要以政府储备为主推进低效用地再开发项目实施的，结合详细规划，探索以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”推动实施；对确定的低效用地再开发单元涉及土地征收的，探索依据国土空间详细规划确定土地征收成片开发方案中公益性用地比例。

完成时间：2027年9月底前

8．探索零星低效用地置换的条件和程序。根据试点项目实际，对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，探索国有建设用地之间、集体建设用地之间，以及国有和集体建设用地之间的空间位置置换，并依法办理不动产登记。

完成时间：2027年9月底前

（四）完善激励政策。

9．探索建立适应低效用地再开发的差异化规划标准。针对城市更新（城中村改造）项目，在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜，对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规划的情形，探索通过技术措施以不低于现状条件为底线进行更新，并对现行规划技术规范进行适应性优化完善。制定以加强保障民生和激励公益贡献为导向的容积率补偿和奖励具体办法，即在对周边不产生负面影响的前提下，在规划条件之外，为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，其新增的建筑规模可不计容积率，并按照新增建筑规模的一定比例给予奖励。

完成时间：2024年6月底前

10．研究原土地使用权人申请改变土地用途的供地方式和地价计收标准。针对低效用地再开发实施地块，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，研究探索原土地使用权人申请改变土地用途的适用情形、签订变更协议的程序和办法，制定分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款标准。

完成时间：2024年6月底前

11．支持产业用地土地混合利用。在符合国土空间规划、安全生产和环境保护要求的前提下，支持产业关联、功能互利、用地兼容、互不干扰、设施共享的研发、办公、商业、工业、仓储等两种或两种以上产业用地混合设置，提高土地利用效能。制定混合产业用地配置和利用的具体办法，明确混合产业用地的适用类型、规划管控、主辅用途、兼容比例、供地方式、地价标准、权属登记等具体要求。

完成时间：2024年6月底前

12．探索存量建筑用途合理转换。为完善城市功能和补齐城市短板，允许存量建筑用途转换。鼓励各类存量建筑转换为公共服务设施、城乡基础设施、公共安全设施；允许公共管理和公共服务类建筑用途相互转换；允许商业服务业类建筑用途相互转换；允许工业及仓储类建筑在符合控制性详细规划和工业用地管控要求的前提下，转换为其他用途。建筑用途转换经批准后，土地用途可兼容或变更。探索制定用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。

完成时间：2024年12月底前

13．完善低效工业用地再开发配套政策。统一制定低效工业用地及低效工业片区认定标准和低效工业用地再开发验收标准。从鼓励市场主体自主开发、政企合作再开发、支持连片整治再开发、创新处置倒逼机制等方面完善低效工业用地再开发政策并制定实施意见。

完成时间：2024年6月底前

14．创新土地增值收益分享模式。经原土地权利人同意，土地收储主体可探索通过挂账收储方式收储（收购）原土地权利人土地，并在收储（收购）协议中明确原土地权利人可享有规划用途基准地价一定比例的土地增值收益，待土地出让后，根据收储（收购）协议向原土地权利人支付收储（收购）费用。

完成时间：2024年12月底前

15．充分发挥财政资金调节作用。纳入低效用地再开发实施计划的项目，符合条件的，可享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策；对低效用地再开发过程中产生的转让成本，支持各县市区、开发区根据自身实际制定财政激励扶持政策予以降低。

完成时间：2027年9月底前

16．稳妥有序推进镇村土地集约化整治。探索实施一批建设用地复垦、农用地整理、未利用地开发、集中连片整治、人居环境提升等镇村土地集约化整治项目。在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施和用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对农村低效集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地、道路改线废弃地、闲置校舍等农村低效建设用地进行盘活利用，满足乡村旅游、农产品初加工、电子商务、文化创意等农村产业和乡村养老、卫生院、文化活动广场等公共服务设施用地的合理需求，提升乡村振兴土地要素保障能力。

完成时间：2027年9月底前

17．探索生态修复主体与土地使用权一并确定。探索按照“谁修复、谁受益”的原则，以差别化土地供应方式保障社会资本权益，为修复废弃矿山的市场化投资主体，依法依规提供一定份额的自然资源资产使用权从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。在符合国土空间规划和其他相关专项规划以及土壤环境质量要求的前提下，探索将生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，分别签订生态修复协议和土地出让合同。

完成时间：2027年9月底前

18．妥善处置各类历史遗留用地问题。在确保底数清晰、封闭运行、严控新增、结果可控的前提下，对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准，制定处置办法，予以妥善处理。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。

完成时间：2024年12月底前

四、实施步骤

1．基础准备（2024年6月底前）。成立市级试点工作领导小组，明确单位、人员及分工，印发试点实施方案，组建工作专班。制定低效用地认定标准，完成调查摸底、上图入库、专项规划编制等工作。

2．推进实施（2024年1月-2027年9月）。根据试点实施方案的具体内容，将任务分解到年度，责任落实到市直相关部门和各县市区、开发区。坚持上下联动、以点带面，积极稳妥、有力有效有序推进试点任务落实落地。每双月形成工作简报，每年3月、9月形成工作进展报告，组织或参加试点交流与调研。

3．中期评估（2025年7月-9月）。根据自然资源部统一部署，组织对试点工作进行中期评估，客观评价试点实施取得的进展成效，总结提炼经验做法，深入剖析问题及原因，结合发展变化情况，适时修正试点目标，提出深化试点政策建议。

4．总结评估（2027年7月-9月）。持续深化试点工作，总结试点成功做法和经验，归纳提炼可复制、推广的政策建议，形成试点总结评价报告。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立市低效用地再开发试点工作领导小组，市政府主要负责同志为组长，分管负责同志为副组长，市发改、经信、住建、财政、自规等部门主要负责同志为成员，领导小组办公室设在市自规局，负责试点日常工作。统筹推进低效用地再开发试点和土地节约集约利用综合改革试点工作，在综合改革试点期间，由市土地节约集约利用综合改革试点领导小组会议履行低效用地再开发试点工作议事职能。各县市区、开发区是低效用地再开发试点工作的责任主体，参照市级做法成立相应试点领导机构，明确责任，狠抓落实，强力推进试点工作。各牵头单位加强统筹协调，其他责任单位积极配合支持，形成工作合力。市、县（市、区）政府和市直相关部门结合试点任务分工，按照市财政事权和支出责任划分有关规定，做好低效用地再开发试点工作相关经费保障。

（二）加强资金支持。加强土地储备资金保障，优化土地储备资金结构，提高存量土地储备资金比例，加大城中村、棚户区收储力度，释放改善型住房需求。将符合条件的低效用地再开发试点项目纳入国民经济和社会发展年度计划，积极争取纳入更高级别专项计划或重大项目清单，争取专项资金支持。鼓励市、县（市、区）两级与政策性银行合作，争取相关专项债政策支持，通过城市更新等专项债形式保障低效用地再开发资金需求。鼓励市、县（市、区）级国有融资平台积极推动“亩均英雄贷”试点，加强政企银对接，为低效用地再开发提供金融支持。

（三）加强考核调度。将低效用地再开发利用试点工作纳入市政府对各县市区政府、开发区管委会目标管理绩效考核，推动试点工作落地见效。市领导小组办公室要加强统筹、督查、调度推进，建立月调度、季通报、年度考核、定期督查制度，对调度、通报、督查指出的问题，各责任单位要及时研究，认真整改。同时，市自规局每年一季度组织各县市区、开发区开展低效用地年度更新调查，保持低效用地的现势性和准确性。

（四）加强宣传引导。及时开展总结评估，提炼可复制推广的制度、政策、实践成果，聚焦先进节地技术和节地模式，聚焦具有推广价值的示范项目和典型案例，加强在产业提升、城市更新、生态修复等方面的经验总结与宣传，大力宣传工作成效、典型经验和先进事迹，加快形成我市低效用地再开发、提升集约节约用地良好氛围。