芜湖市土地节约集约利用综合改革试点细化落实方案

按照《安徽省土地节约集约利用综合改革试点实施方案》（皖地用改〔2023〕1号）要求，结合我市实际，制定本方案。

一、重点任务

（一）加强规划计划源头管控

1．贯彻土地节约集约利用理念，优化国土空间开发保护格局。高质量完成市县级国土空间总体规划编制工作，科学编制近期3-5年规划建设用地保障清单。完成详细规划编制单元划定工作。研究制定全市控制性详细规划编制技术文件，规范控规编、审、批、改及公示流程。依据市级村庄规划编制技术导则，建立村庄规划成果审查机制。对县（市）、乡镇国土空间规划及村庄规划实施情况开展监督检查,重点检查“三区三线”管控边界、约束性指标等管控要求落实情况。对发现或接收的国土空间规划违法线索，依职责及时查处或移交有查处权的部门进行处理。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各县市区政府、开发区管委会）

2．探索建立与节约集约用地要求相适应的建设用地规模确定方法。以“三区三线”中城镇开发边界为基础，科学划定集中建设区、弹性发展区和特别用途区，合理确定集中建设区规模。开展国土空间规划“五年一评估”工作，将评估情况作为市县调整国土空间总体规划的依据。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各县市区政府、开发区管委会）

3．落实用地计划指标分类保障。“增存挂钩”方式获取的新增建设用地计划指标优先保障市区（不含湾沚区、繁昌区，下同）基础设施、公共设施、民生工程、重点产业项目。市区经营性用地新增建设用地计划指标原则上均通过增减挂钩指标保障，鼓励市区自主实施或易地购买增减挂钩指标保障重点产业项目新增建设用地需求。无为市、湾沚区、繁昌区、南陵县除单独选址项目和通过省级统筹调剂计划指标保障的重大产业项目外，全部使用增减挂钩指标保障。对超额完成年度补充耕地任务的超额部分，市级按50%比例配置新增建设用地计划，并留存相应面积的耕地占补平衡指标由县市区（开发区）使用。对补充耕地指标实行全市统一管理并统筹调剂，根据省交易平台指标交易价格，动态调整耕地占补平衡指标收储价格，原则上每年调整一次。突出耕地质量差异化调剂标准，以全市平均耕地质量等别（6.4等）为基准线，每上下浮动1个等别，按10%比例相应提高或减少建设占用耕地指标款。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市财政局，各县市区政府、开发区管委会）

4．强化建设用地“增存挂钩”约束激励机制。将批而未供、闲置和工业低效土地全域治理完成情况纳入市政府对各县市区政府、开发区管委会年度目标考核。修订完善《芜湖市人民政府办公室关于芜湖市市区促进低效工业用地再开发利用工作的实施意见》（芜政办〔2018〕300号），丰富细化相关激励措施。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各县市区政府、开发区管委会）

5．探索城乡建设用地“增减挂钩”收储调剂机制。通过开展部级全域土地综合整治试点地区产生的增减挂钩节余指标，在优先保障农民建新安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设以及乡村产业发展等用地后，探索市级财政统一收储有偿调剂使用的路径。鼓励各县市区（开发区）积极购买贫困地区增减挂钩节余指标。对自主实施增减挂钩拆旧复垦项目，给予8万元/亩财政补贴。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市财政局，各县市区政府、开发区管委会）

（二）探索耕地保护新机制

6．提升耕地质量，增加耕地数量。对新实施补充耕地、增减挂钩拆旧复垦、“旱改水”等土地整治项目形成的新增耕地，严格执行新增耕地核定和要求。通过提高农田灌排条件、增加土壤有效土层、增施有机肥、深挖深翻、分层压实等方式进行土壤改良和地力培肥，切实提高新增耕地质量。采取因素法评定的新增耕地质量等别原则应高于邻近田块耕地质量。对已实施的高标准农田项目新增耕地、旱地改造成水田、耕地质量提升进行核定，扩充耕地占补平衡指标。对照上一轮土地利用总体规划确定的耕地保有量目标缺口，制定耕地功能恢复计划，分年度实施，稳妥有序推进耕地功能恢复工作。以南陵县、繁昌区为先行探索区域，全面梳理各类资源分布情况，按照宜耕则耕、宜林则林的原则，探索尝试山坡地和平原林地调整，优化资源空间布局。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市农业农村局、各县市区政府、开发区管委会）

7．探索实施耕地耕作层剥离再利用。以湾沚区、繁昌区、鸠江区为先行探索区域，结合土地整治、高标准农田等项目，采用以需定剥的方式，对建设占用永久基本农田和面积较大的一般耕地，探索实施耕作层剥离再利用，及时总结试点经验。优质耕作层原则上全部用于各类土地整治项目，提高优质耕作层利用效率，提升耕地质量。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市农业农村局，各县市区政府、开发区管委会）

8．优化永久基本农田布局。按照“三区三线”划定成果，全面梳理耕地和永久基本农田实际利用现状，根据国家统一部署，依法依规，开展永久基本农田核实处置工作。扎实推进国家、省级全域土地综合整治试点，在保证数量增加、质量提升、生态改善、布局稳定的前提下，优化永久基本农田布局。逐步将已建成的高标准农田和集中连片整治区域的一般耕地，划入永久基本农田或永久基本农田储备区，纳入国土空间规划，更新完善永久基本农田数据库，严格管理。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市农业农村局，各县市区政府、开发区管委会）

（三）推行重大建设项目全过程节约集约用地管理

9．制定国土空间专项规划与总体规划衔接规则及相应审查制度。依据省级技术导则，制定市级国土空间专项规划衔接实施细则。建立并完善市、县国土空间专项规划审查制度。结合省级国土空间专项规划目录清单，提出符合芜湖本地实际的国土空间专项规划目录清单。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市交通运输局、市水务局）

10．探索重大基础设施、重点项目选址方案比选机制。围绕拟选址项目类型、选址要求以及用地规模等方面,开展前期选址论证，提出多方案选址意向，落实节约集约用地要求。推进用地预审阶段整合耕地和永久基本农田占用、节地评价、不可避让生态保护红线及永久基本农田补划等事项踏勘论证。指导项目建设单位规范开展节约集约用地论证分析，形成节约集约用地分析报告，作为用地预审申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市交通运输局、市水务局，各县市区政府、开发区管委会）

11．深化项目可行性研究。指导项目建设单位深化项目专题研究，规范组织编制可行性研究报告和初步设计。发展改革、交通、水利、能源等部门依据职责依法依规审查项目可行性研究报告和初步设计，切实减少因设计变更导致的重新用地预审、调整用地范围等情形。（牵头单位：市发展改革委，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市交通运输局、市水务局，各县市区政府、开发区管委会）

（四）完善产业园区节约集约用地制度

12．优化产业园区布局。依据国家开发区公告目录要求，结合国土空间规划，开展省级以上开发区依法批准范围和实际管理范围优化核定工作，支持符合条件的开发园区调区、移区、扩区，并将通过审核后的核定结果纳入国土空间规划“一张图”管理系统，实施动态更新。统筹产业布局，培育产业集群，着力推进数据集群、现代物流、新能源汽车和智能网联汽车等产业项目集中布局，推动重大产业项目一律按照“标准地”出让并进入产业园区；引导计算机、通信、电子设备制造业、纺织服装业 、专精特新中小企业、初创企业、小微企业入驻高标准厂房；科技研发型企业入驻统一建设的科创平台。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局、市科学技术局、市商务局，各县市区政府、开发区管委会）

13．制定并实施市高标准厂房建设三年行动计划。鼓励在产业园区建设容积率不低于2.0、层数在4层以上的高标准厂房。选择经开区、高新区、鸠江区探索“工业上楼”，建设容积率在2.0及以上，高度24米以上，层数5层以上，配置适量工业电梯且集生产、研发、试验功能于一体的工业厂房。（牵头单位：市经济和信息化局，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市发展改革委、市住房和城乡建设局、各县市区政府、开发区管委会）

14．持续提升产业园区亩均效益。除特殊工业项目外，国家级开发区新增工业项目容积率由不低于1.2提升到不低于1.5。开展工业用地绩效调查，彻底查清全市工业企业、工业用地分布和产出情况。从产业用地和工业企业两个维度构建亩均效益评价体系，开展“亩均效益”评价。按照亩均效益评价结果，依法依规实行差别化用能、污水排放、信贷、财税、人才、用水、用电、用气等政策。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），市经济和信息化局，责任单位：各县市区政府、开发区管委会、市发展改革委、市生态环境局、市税务局、市金融监管局）

15．强化产业园区土地节约集约评价结果运用。规范开展产业园区节约集约利用评价。拓展产业园区评价范围，将省级以上开发区实际管理范围纳入评价区域。突出激励约束，对节约集约用地评价在省内排名前三分之一的开发区优先安排用地计划指标并支持调区、扩区、升级，对省内排名后三分之二的开发区连续2年位次不能前移的，给予通报、约谈、限批用地等处理。积极开展省级自然资源节约集约示范县（市）创建工作。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各县市区政府、开发区管委会）

16．完善产业用地指南，制修订新兴产业等相关领域用地标准。配合省有关部门研究制定节能环保、信息产业、生物产业、新能源汽车、高端装备制造业和新材料等新兴产业用地标准。编制《芜湖工业用地指南》，对不同产业项目的容积率、固定资产投资强度、亩均税收、建筑系数、绿地率、行政办公及生活服务设施用地比例等指标提出控制要求。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局、市统计局）

17．深入实施产业用地“清单制”。土地供应前，各县市区政府、开发区管委会组织相关部门统一开展环境影响、地质灾害危险性、压覆矿产、气候可行性、水资源论证、水土保持、防洪、考古调查勘探发掘、土地污染状况等调查评估，以及文物、历史建筑保护对象、城市大树、古树名木、人防工程、地下管线等现状普查，并形成用地清单材料，在土地供应时一并交付用地单位，作为项目审批管理、技术审查的主要依据。（牵头单位：各县市区政府、开发区管委会，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市发展改革委、市生态环境局、市住房和城乡建设局、市水务局、市文化和旅游局、市应急管理局、市城市管理局、市交警支队、市气象局、市国防动员办公室、市地震局）

18．实施产业项目全生命周期管理。实行土地《出让合同》和《履约监管协议》“双合同”监管，县市区政府、开发区管委会或其指定部门提出项目投入产出、建设要求、违约责任等监管要求并纳入土地挂牌出让文件。县市区政府、开发区管委会负责实施本辖区工业用地开竣工、投达产、亩均效益综合评价和违约责任追究的全生命周期管理工作，并每年将履约监管情况报市土地节约集约利用综合改革试点工作领导小组办公室，以县市区政府、开发区管委会为单位通报。市审计局将县市区政府、开发区管委会履约监管责任纳入审计范围。对享有投资激励奖补的项目，建立产业项目奖补资金共管账户，确保奖补资金用于项目建设。（牵头单位：各县市区政府、开发区管委会，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市发展改革委、市经济和信息化局、市审计局）

19．优化工业用地配套设施比例。提高工业配套设施比例，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房。探索研究存量工业用地采取增加建筑密度、建设多层厂房、减少绿地布置等措施拓展用地空间的，可适度提高配套行政办公及生活服务设施建筑面积所占比重的政策措施。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市住房和城乡建设局，各县市区政府、开发区管委会）

（五）加强城镇低效用地再开发管理

20．大力推进城镇低效用地再开发。开展全市城镇低效用地调查、再开发专项规划和年度实施计划编制工作。根据调查结果及亩均效益评价等相关工作成果，因地制宜制定城镇低效用地认定标准。对工业低效用地按照不低于10%的比例，确定再开发用地清单，“一地一策”提出盘活路径。（牵头单位：各县市区政府、开发区管委会，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市财政局、市经济和信息化局、市住房和城乡建设局、市金融监管局、市税务局）不断完善城市更新政策体系，探索出台土地、规划、建设、不动产登记、财税等方面相关配套文件，积极引导社会资本参与低效用地再开发。（牵头单位：市住房和城乡建设局、镜湖区政府，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市财政局、市经济和信息化局、市金融监管局、市税务局）

21．强化工业低效用地依法联动处置合力。以经开区、高新区为先行探索区域，各有关部门按照土地、能耗、环保、质量、安全等领域法律法规和强制性标准、产业政策导向要求，深入开展工业低效用地“健康体检”。对违法违规企业制定“一企一策”整治方案，实施分类整治，对逾期未整改或经整改仍未达标的企业，坚决进行依法处置。强化府院联动，以三山经济开发区、高新区为试点区域，重点探索在保障债权人、抵押权人合法权益的前提下，推动涉法涉诉低效闲置土地处置。（牵头单位：经济技术开发区、三山经济开发区、高新技术产业开发区管委会，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市生态环境局、市市场监管局、市卫健委、市住房和城乡建设局、市中级人民法院）

22．持续开展批而未供、闲置和工业低效土地全域治理攻坚行动。制定并实施《芜湖市批而未供、闲置和工业低效土地全域治理三年攻坚实施方案（2022—2024年）》。全面摸清批而未供和闲置土地权属、位置、面积、规划用途等情况，纳入国土空间规划“一张图”管理并实施分类处置。创新盘活机制，加速“腾笼换鸟”、推动复合开发、挖潜发展空间、推进提质增效、鼓励“退散进集”，整治提升工业低效土地。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局、市税务局、市中级人民法院，各县市区政府、开发区管委会）

（六）开展全域土地综合整治

23．稳妥有序推进全域土地综合整治试点。按照“清单化、闭环式”要求，加快实施无为市开城镇都督村和石涧镇黄埠村2个试点地区部级全域土地综合整治试点工作，力争2024年8月底前取得阶段性成果。适时开展部级全域土地综合整治试点成效评估，将评估结果作为新增建设用地计划指标奖励、资金奖补等政策依据。在严格巩固“三区三线”成果基础上，在无为市、经开区探索尝试建设用地复垦、农用地整理、未利用地开发、集中连片整治、人居环境提升等镇村土地集约化整治，积极申报省级农村全域土地综合整治试点。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：无为市政府、经开区管委会）

（七）改革土地要素市场化配置机制

24．推进建设用地二级市场建设。选择市区（不含湾沚区、繁昌区）、无为市作为先行探索区域，推进建设用地二级市场建设。编制二级市场准入清单，对以划拨、出让、作价出资（入股）等方式取得的建设用地使用权分别明确转让条件。完善建设用地使用权抵押机制，放宽对抵押权人和抵押物的限制。完善国有建设用地使用权续期、收回和退出机制。出台国有建设用地二级市场建设与管理实施方案，搭建二级市场交易平台。推行“互联网+政务服务”，建立市场主体、自然资源和规划、发改、财政、税务、金融等部门联动机制，实现建设用地使用权出租、转让、抵押等数据信息汇集和共享。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市财政局、市税务局、市市场监管局、市数据资源局、金融机构，各区政府（不含湾沚、繁昌）、开发区管委会、无为市政府）

25．发挥土地交易环节税费以及城镇土地使用税政策调节作用。落实省土地转让环节税费优惠政策，降低用地转让成本。适时出台城镇土地使用税差别化政策，促进土地节约集约利用。（牵头单位：市税务局、市财政局，责任单位：市自然资源和规划局（林业局），各县市区政府、开发区管委会）

26．支持不同产业用地类型合理转换。在符合国土空间规划前提下，结合新产业新业态发展需要，支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。落实5年过渡期政策，存量工业用地转型发展国家鼓励的教育、医疗、养老、科研、租赁住房等产业项目的，实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的5年过渡期政策，建立备案审查制度，过渡期满后，按新用途、新权利类型的市场价，以协议方式办理供地。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局、市住房和城乡建设局、市税务局，各县市区政府、开发区管委会）

27．稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。完成国土空间规划特别是实用性村庄规划编制、集体土地所有权和使用权确权登记工作，开展入市后备土地资源摸底调查，确定入市底数。推进集体经营性建设用地与国有建设用地在自然资源资产交易平台上发布信息、交易。（牵头单位：湾沚区政府，责任单位：市自然资源和规划局（林业局））

28．完善城乡统一的基准地价体系。建立城镇国有建设用地基准地价（住宅、商业、工业、公管公服）、集体建设用地基准地价、农用地基准地价价格体系，根据省级部署开展园林草地基准地价制定工作。结合实际探索制定地下空间建设用地、划拨国有建设用地使用权的基准地价。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各县市区政府、开发区管委会）

29．探索工业用地多方式供地制度。出台工业用地弹性年期出让、先租后让实施办法，综合研究出让、先租后让、弹性年期出让等配置方式的适用性。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局，各县市区政府、开发区管委会）

30．健全工业用地价格体系，完善工业用地市场定价机制。建立工业用地最低价、基准地价、出让底价、交易地价等为主体的地价体系。研究不同产业类型用地地价差异，对优先发展产业且用地集约的工业项目实行差别化地价政策。充分了解工业用地地价市场化需求，分析“政策定价”与“市场定价”差距。依据不同区域的土地市场发育情况分级别、分区片编制弹性年期出让基准地价，建立与之相匹配的修正体系、估价技术方法和估价参数应用标准。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市经济和信息化局、市市场监管局，各县市区政府、开发区管委会）

31．探索混合产业用地供给。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，根据省混合产业用地政策，选择经开区、高新区探索增加混合产业用地供给，推进工业用地混合复合立体高效配置。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：市发展改革委、市经济和信息化局，经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会）

32．深化实施“标准地”改革。制定并定期更新包括容积率、投入强度、税收产出、耗能、环保等供应指标体系。统筹产业用地供应与基础设施建设。各县市区政府、开发区管委会根据供地计划安排，切实强化对拟供应土地周边道路、管网等基础设施的实施力度，加强对成片开发方案编制、用地报批征收等工作的统筹协调，为加快土地供应和实现“拿地即开工”提供必要条件。探索将“标准地”制度向生产性服务业以及各类产业集聚区、工业功能区、特色小镇延伸，扩大“标准地”的用地类型和适用区域。(牵头单位：市发展改革委,责任单位：市自然资源和规划局（林业局），各县市区政府、开发区管委会)

33．实施工业项目带方案出让。对于规划建设条件明确的工业项目，在土地出让前，由开发园区或项目提出单位组织编制规划设计方案，经审定后，组织开展施工图设计。自然资源部门将经审定的规划设计方案和施工图设计文件一并纳入土地出让方案。在特殊情况下，经原批准部门同意，可对规划设计方案和施工图进行调整。企业在签订土地出让合同并缴纳出让金后,即可领取建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，实现“拿地即开工”。（牵头单位：各县市区政府、开发区管委会，责任单位：市自然资源和规划局（林业局）、市住房和城乡建设局）

34．完善工业用地分割转让制度。制定完善市区国有建设用地使用权分割、合并、转让实施细则，在不改变用途和规划条件且满足独立使用及安全、消防等要求前提下，规范推进具备独立分宗条件的工业用地分割转让，对符合分割转让条件的工业用地进行全流程监管。（牵头单位：市自然资源和规划局（林业局），责任单位：各区政府（不含湾沚、繁昌）、开发区管委会）

二、建立健全组织协调机制

（一）强化组织领导

土地节约集约利用综合改革试点工作要注重改革的系统性、整体性、协同性。成立市改革试点工作领导小组，市政府主要负责同志任组长，分管负责同志任副组长，市发展改革、科技、经济和信息化、财政、税务、自然资源和规划、住房城乡建设、审计、交通运输、农业农村、水务、商务、市场监管、金融监管、乡村振兴、数据资源等部门主要负责同志为成员，领导小组办公室设在市自然资源和规划局（林业局），组建工作专班负责试点日常工作。根据试点任务分工，建立联席会议制度，推进各项试点任务落地见效。各县市区人民政府、开发区管委会成立改革试点领导机构，明确责任，狠抓落实，努力构建“政府主导、部门联动、全社会响应”的节约集约用地管理机制，共同推进改革试点工作。县市区政府、开发区管委会和市直有关部门结合改革任务分工，按照市财政事权和支出责任划分有关规定，做好综合改革试点工作相关工作经费保障。

（二）推进试点实施

各县市区人民政府、开发区管委会对照市级方案，结合实际，出台细化落实方案，2023年8月底前报市综合改革试点工作领导小组办公室。市领导小组办公室对市级细化落实方案所列改革任务制定任务、措施、时限、责任“四清单”，进行清单化、闭环式管理，并定期开展工作调度，每个年度的第一个季度开展年度试点工作推进成效评估。2024年6月前，组织开展试点中期评估，掌握试点工作推进情况，总结阶段性成效，查找关键难点堵点问题。确保在2025年9月前，按时保质完成改革任务。

（三）加强保障监管

根据省《自然资源节约集约利用综合改革试点评价考核办法》，制定我市考核细则，把节约集约用地综合改革试点工作推进情况纳入市政府对各县市区政府、开发区管委会年度目标考核以及领导班子和领导干部综合考核评价体系。探索建立改革试点工作的激励机制和容错纠错机制。加强信息化支撑，在试点繁昌区先行构建“全范围地类监测、全流程变化跟踪、全业务数据支撑”的“三全”调查监测体系。强化对土地“批、供、用、补、查、登”全过程监管，健全地籍调查“一码管地”工作机制，深化不动产单元代码应用，从源头进行赋码，通过不动产登记单元代码将规划、批地、供地、测绘、验收、登记等全流程业务进行关联，实现各业务环节前后衔接一致，成果共享沿用。

（四）强化宣传推广

制定试点工作宣传方案，做好试点政策解读，采取多种方式，全方位、立体化、多渠道进行宣传推广，确保试点工作宣传“横向到边，纵向到底”，扩大试点工作影响力，推进形成节约集约利用土地社会共识。完善相关标准、制度和政策，评估总结改革试点工作，及时凝练总结改革试点经验和典型案例，力争形成可推广可复制的土地节约集约利用模式、经验和做法。